原创 张权 中国智库

文｜张权

试点制是一种自上而下推行、极具中国特色的治理机制，在促进与指导改革实践中发挥着政策试验、经验吸纳、政策扩散、控制与激励等重要功能。现如今，在实现“两个一百年”奋斗目标的征程上，政策试点被党中央寄予攻坚克难、示范引领的厚望。为了更好地发挥其积极作用，有必要从理论层面对政策试点的历史、现状、问题及其改进方向进行讨论。

｜“政策试点”经历的宏观环境变迁

1.战争年代。政策试点发轫于中国共产党在分散的革命根据地所实行的土地改革政策。革命时期尚未建立全国统一政权，不具备自上而下指挥调度的制度条件，难以形成一致的决策意见，并且没有可供参考的现成经验，所以政策试点是一种不得已而为之的被动选择。如“试点”这一名称所描述，它就是定点进行政策试验——通过在不同的革命根据地采取不同的方法，多措并举地摸索推进改革的成功路径。作为一种在艰苦环境中倒逼产生的折衷方案，不仅试点所试验的政策内容是探索性的，试点（作为一种方法） 的提出本身也是一种探索。

2.新中国建立以后。新中国建立之初，国家面临内忧外患、百废待兴的困难局面，统一的政权虽然得以基本建立，社会主义建设却仍然缺乏成功经验的指引。所以，基于在抗战时期特定领域的政策试验取得成功，政策试点被运用到更广泛的政策领域，并通过不断归纳总结，由一种“无心插柳”的工作方法，逐渐发展成为指导政策实践的方法论。然而，在大跃进与“文革”时期，试点选择以及试点经验推广的政治意义开始大于实践意义，政策试验不仅背上了只许成功不许失败的“包袱”，而且相应获得了更多、目的性更强的政策倾斜与资源支持，以至于试点单位非但没有将决策中的失误试验出来，试点结果反而成为失误决策的现实注脚。为了证明决策的正确性而执行的政策试点，其科学性内涵几乎消失殆尽。

3.改革开放伊始。“文革”结束之后，在革故鼎新的转型压力下，政策试点的内涵进一步得到丰富：除了作为政策试验的方法这一点得以延续，还成为改革开放的突破口，同时兼具在全国范围解放思想、凝聚共识的功能。所以，与之前不同的是，国家不但成立专门机构（如体改委）督促指导试点工作，并且专门设立特区/试验区（如深圳）承担试点任务——利用政策优惠与政治松绑鼓励畏缩的地区勇往直前，通过示范案例与成功经验引领观望的地区迈开步子。政策试点成为以“摸着石头过河”“以点带面”等为特征的渐进式改革的标志性举措。

｜“政策试点”在各时期的逻辑演化

从土地革命到改革开放，宏观环境几经变迁，政策试点背后的逻辑也对应历史进程发生演化。想要准确理解政策试点在当前时期的实践逻辑，不但要对全面深化改革的现状有所把握，还必须结合上述宏观环境的变迁，把握其在历史进程中的演化轨迹。

在战争年代与新中国成立初期，党和政府的核心任务就是搞建设，在白手起家且缺乏可供参考的成功经验时，建设的紧迫性压倒了其他一切与科学决策无关的因素。所以政策试点的目标比较单一，其主导逻辑就是以相对纯粹的政策试验探索发展建设的成功路径。而在大跃进与“文革”期间，以实践中的成功经验证明政治路线的正确性成为新的需求。到了改革开放初期，由于政治运动的负面影响在一代人心中留下了难以磨灭的痕迹，形成了一种适应彼时政治生态的思维惯性，因此需要充分的激励以抵消各方面的阻力，于是产生了带有政治豁免意义且兼具政策与资源优惠的试验特区。政策试点的主要逻辑是选择改革突破口并“以点带面”地引领和驱动改革的“后进” 地区。

在当前时期，改革早已告别了政治运动刚刚退潮时小心翼翼的风格，转而成为一种无需探讨的共识与习以为常的实践。另一方面，如习总书记指出，“随着改革不断推进，对利益关系的触及将越来越深”，在改革进程中逐渐形成的新的利益格局构成了继续深化改革的阻力。（清华大学社会学系社会发展研究课题组，2012）——基于对以改革为主旋律的大环境的熟悉与适应，有些既得利益者深谙：只要不与中央精神公然对立，任何冠以“改革”名义的举措都可以是“理直气壮”的。所以政策试点的内在逻辑在某种程度上被再度扭曲，部分表现为利用“改革”对自身利益进行增进或巩固。本应承担攻坚克难使命的政策试点在该逻辑支配下，衍生出以下三种异化现象：

（1）对于无利可图的改革政策，（试点主体）为了抵制其对自身利益的触动，存在占据试点资格却不尽试点责任，以试验的名义“原地踏步”甚至“开倒车”，拖延整体改革进度的现象。

（2）对于有利可图的改革政策，（试点主体）为了获得由试点资格带来的“政策/资源红利”，存在争先恐后争取试点名额，甚至不惜“削足适履”，投入大量资源以创造有利条件的现象。

（3）对于竞相回避的试点政策，（上级政府）为了推进试点工作的正常开展，存在采取与“钓鱼工程”相类似的劝诱或强制办法，令试点单位“就范”的现象。

｜造成“政策试点”现状的结构性原因

在政策试点内在逻辑演化过程中出现的异化现象，显然非国家实行政策试点的初衷。造成这些现象的原因复杂且多元。

1.官员晋升激励机制。“晋升锦标赛”指的是一种针对地方官员的治理模式，其运行主要依赖于将绩效评估与人事晋升挂钩而形成的激励，即所谓的“一手高指标、一手乌纱帽”。由于同一层级政府具备高度一致的组织结构与相似的行政职能，唯有做到与众不同才能引起上级（组织部门）注意，进而从“晋升锦标赛”中脱颖而出。有限的政策试点资格相当于为各地方政府的“参赛者们”提供了一系列与众不同进而脱颖而出的机会。所以在一个完整的政策过程中，不同的政策阶段都有可能发生横向的竞争（刘伟，2015）：首先竞争的是试点资格；其次竞争的是行政效率，即获得试点资格之后抓紧时间出台方案并予以落实；然后竞争的是创新性，即（对于没有赶在第一时间出台方案的试点单位而言）追求方案的差异性与创新性；最后竞争的是试验效果，包括其他非试点单位对于试点经验的学习与落实。地方官员在竞争中的决策与行为，很容易具备“表现型政治”中层层加码、不计成本、脱离实际的运动式特征。

2.中央—地方之间的分散权力结构。单一制的政治体制并不代表政府系统是“铁板一块”，“看上去一呼百应的政府体制其实是蕴涵着内在的割裂”（赵树凯，2006），中央与地方之间的互动需要通过命令、谈判与互惠三种机制完成（郑永年，2013）。三种机制共同发挥作用造就了相对稳定且高效的政治系统，却也为试点的选择如何保持公正性与科学性增加了困难：影响决策的因素不仅限于试点的就绪度和代表性，还包括谈判能力、互惠条件等。由此可能造成的结果就是，有利可图的政策试点资格更有可能“花落”谈判能力较强、基础条件良好或者上级政府有所希冀的地区；而风险和不确定性较大的政策，其试点资格则更容易被派发到谈判能力较弱、资源相对匮乏的地区。如此不仅会令试点效果在参考价值上打折扣，还容易造成地区间发展水平的差距扩大。

3.委托—代理关系中的信息不对称。中央与地方之间是较为典型的委托—代理关系，其中，中央政府是委托人，地方政府是替中央政府治理辖区事务的代理人。根据委托代理理论，当代理人与委托人的利益不一致时，代理人作为具体事务的处置者，往往会利用自身的信息优势地位而采取背离委托人意愿的机会主义行为。公共选择学派指出，政府官员也是理性经济人，具备追求个人效用最大化的内在动机。所以政策试验很有可能是以贯彻上级政策精神为由而以实现自身利益为实质进行的，这种情况的发生不仅难以控制，并且具备相应的条件：所谓试验的本质（之一）就是打破现有的条条框框，这意味着在试点期间即使不合规的行为往往也不会受到以现行制度为依据的约束，而只能依靠行政指导。那么，无论是试点行为还是指导行为，都相当于在制度的“真空”中进行，这实际上为腐败和寻租创造了条件。由此容易孕育出背离上级政策精神的行为，而上级政策精神（如鼓励打破常规）反而成为该行为的合法性依据。

｜改进“政策试点”方法的方向性选择

对于造成“政策试点”现状的结构性原因以及由此衍生的异化现象进行讨论，目的并不在于否定这一机制，毕竟“政策试点”所具备的价值是其他方法难以替代的，例如增强决策的科学性与民主性、节约行政成本、凝聚共识、赢得公众理解与支持、克服“一刀切”政策的弊端……它有效化解了我国超大治理规模所带来的挑战（如经济基础、资源禀赋、文化风俗等显著地域差异）。但是，政策试点的难以替代性并不能构成故步自封、沿袭过去做法的充分理由。我们应当辩证思考，在立足外在环境变迁与内在逻辑演化的基础上，有针对性地寻求政策试点的改进方向。

1 . 加强“ 政策试点” 的自主性。修正存在于政府上下层级间的目标错位，将上级政府单方面推动政策试点的热情，尽可能转化为试点主体开展政策试验的主观能动性：在政策内容制定上赋予地方政府更大的话语权，加强上下层级政府间的沟通，主动吸纳意见，避免完全自上而下的“命题作文”；在试点资格授予上秉持科学合理的基本原则，公开选拔标准并参照项目招标的形式广泛接受申请，避免各地方政府“削足适履”地争取或“勉为其难”地接受。

2.推进政府间的信息共享。建立统一的信息系统与配套制度，加强政府系统内部的信息公开与信息共享，有助于减少甚至消除委托—代理关系中存在的信息不对称，降低试点过程中出现机会主义行为的概率，令试点主体最大程度地配合政策试验的开展。另外，上级政府即时掌握试点工作的真实状况与进度，有助于更好地进行指导与干预；试点单位即时了解上级的意图，亦有助于更好地调整工作方式，增加政策试点工作的效能。

3.扩大“政策试点”中的公众参与。局部开展“政策试点”的目的是为全面深化改革探路，而全面深化改革的目标是推进国家治理现代化，更好地维护并增进公共利益。正如习总书记指出，“人民是历史的创造者，是我们的力量源泉。要紧紧依靠人民推动改革”。扩大公众参与，令人民更深入地参与到政策试点的重要环节中，有助于改革目标的尽早实现。例如让公众的评判意见在试点效果评估中占据更大的比重，一方面可以令问题更充分地暴露，增强评估效果；另一方面有助于保持公正客观，压缩效果评估过程中的寻租空间。另外，引入公众参与之后的政策修正与推广扩散都更容易被接纳并且得到更广泛的理解与支持。

4.健全政策试点的容错机制。政策试点本就是通过局部的探索来检验改革政策的普遍适用性，所以失败也是政策试点所能提供的重要价值之一。不（完全）以成败论英雄，允许试点失败，重视从失败中汲取经验，有助于对改革政策进行更好的调试或修正，有效避免试点主体文过饰非。在某种程度上，通过政策试点失败而发现问题，甚至比整个过程一帆风顺具有更重要的意义——前提是有效甄别试点失败的原因是政策制定本身不够科学，还是政策在试点地区“水土不服”，抑或是地方官员“阳奉阴违”，不作为、乱作为……然后根据不同情况有针对性地采取进一步措施。（参考文献略）

本文系国家社科基金“防范化解重大风险” 重大研究专项项目“新形势下化解群体性事件的新机制新手段研究” （18VFH019）阶段性成果

作者单位：北京大学马克思主义学院、北京大学国家治理研究院

文章来源：《中国发展观察》杂志2021年第3-4期合刊，原题为《宏观环境变迁与“政策试点”逻辑演化》

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原标题：《智库观察｜从宏观环境变迁看“政策试点”的逻辑演化与改进方向》